Polizei im Wandel: Eine empirische Analyse zur Arbeitssituation von Polizeibeamten und -beamtinnen in Niedersachsen, in Teilen eine Wiederholung der Mitarbeiterbefragung 1991

8/2000 - 12/2003

Prof. Dr. Thomas Ohlemacher (Projektleitung)

Christiane Bosold, Dipl. Psych.

Anja Mensching (geb. Fiedler), Dipl.-Krim., Dipl.-Sozialpäd. (FH)
 

Innenministerium des Landes Niedersachsen, Eigenmittel


 

In Zusammenarbeit mit einer Arbeitsgruppe der niedersächsischen Polizei wurden im Laufe des Jahres 2000 die Befragungsinstrumente entwickelt. Diese Instrumente wurden darüber hinaus einigen realitätsnahen Vortests unterzogen und lagen im Dezember 2000 in ihrer endgültigen Version vor. Sie sind als Forschungsbericht Nr. 86 des KFN erhältlich.

Die in Kooperation mit dem Niedersächsischen Landesamt für Bezüge und Versorgung (NLBV) zum 1. Januar 2001 ermittelte Stichprobe von 4.200 Beamtinnen und Beamten ist in ihrer Gesamtheit und auch in den relevanten Teilstichproben repräsentativ für die Zielgruppe der Vollzugsbeamtinnen und -beamten.

Nach einer intensiven Vorbereitungsphase (u.a. Information aller Beamtinnen und Beamten durch das "Polizeiextrablatt", Unterrichtung der Personalräte und der Direktorenkonferenz der nds. Polizei) wurde der Fragebogen nebst einem ausführlichen Anschreiben Ende Januar 2001 an die Privatadressen der ausgewählten Beamtinnen und Beamten versandt. Die Rücksendung der Bögen erfolgte anonym an das KFN. Vor dem Feldschluss am 15. März 2001  erhielten alle Angeschriebenen Ende Februar ein Erinnerungsschreiben - inklusive weiterer Informationen, deren Bedarf sich aus Nachfragen an das durch das KFN eingerichtete Projekttelefon ergeben hatte.

Der erzielte Rücklauf der Fragebögen war überaus erfreulich und lag bei über 60 %, in Teilmodulen antworteten sogar ca. zwei Drittel der angeschriebenen Beamtinnen und Beamten. Die Rücklaufquote ist damit im Kontext der bei schriftlichen Befragungen im Polizeibereich aktuell zu erzielenden Rücklaufquoten als sehr zufriedenstellend zu bezeichnen. An dieser Stelle bedanken wir uns bei allen Polizeibeamten und -beamtinnen, die durch die Beantwortung des Fragebogens zum Gelingen dieses Projektes beigetragen haben!

Alle Fragebögen sind im Mai 2001 vom KFN in eine computerlesbare Form gebracht worden. In den folgenden Monaten fanden aufwendige Eingabekontrollen und Datenaufbereitungsarbeiten statt. Im Herbst 2001 wurden Datenanalysen zu zentralen Bereichen der Untersuchung durchgeführt. Erste Ergebnisse wurden in einem Zwischenbericht am 30. Januar 2002 dem Innenministerium präsentiert. Dieser Zwischenbericht wurde der polizeiinternen und der weiteren Öffentlichkeit gemeinsam durch KFN und Innenministerium am 18. Februar 2002 vorgestellt. Der Zwischenbericht ist im polizeilichen Intranet verfügbar. Eine zusammenfassende Darstellung ist im "Polizei Extrablatt" (Ausgabe: April 2002) erschienen.

Neben der Fragebogenuntersuchung beinhaltet das Projekt einen qualitativen Teil (Gruppendiskussionen und Interviews), der sich mit dem Binnenklima und der Binnenkommunikation innerhalb der niedersächsischen Polizei auseinandersetzt (am Bsp. des Einsatz- und Streifendienstes und der für ihn zuständigen vorgesetzten Ebenen). Im Zeitraum Januar bis März 2002 wurden vertiefende Gruppendiskussionen mit niedersächsischen Polizeibeamten und -beamtinnen aus den drei Laufbahngruppen (mittlerer, gehobener und höherer Dienst) durchgeführt. Im Rahmen dieser mehrstündigen Diskussionen standen Fragen der Kommunikation mit Kollegen und Vorgesetzten auf den Dienststellen im Mittelpunkt. Von Mai bis September 2002 und nach einer Abschlussgruppendiskussion (im März 2003) noch einmal im Mai 2003 fanden mit insgesamt 22 ausgewählten Teilnehmern/-innen dieser Gruppendiskussionen leitfadengestützte Einzelinterviews statt. Erste Analysen der Gruppendiskussionen des qualitativen Projektteiles zu den Themen Bedarfsorientiertes Schichtdienstmanagement (BSM) und Beurteilungen/Beförderungen sind dem Forschungsbericht Nr. 87 vom Juni 2002 zu entnehmen.

Dieser Zwischenbericht wurde am 30. Juni 2002 dem Innenministerium vorgelegt. Er enthält ergänzende Befunde der Befragung sowie erste Ergebnisse der Gruppendiskussionen. Auch dieser Bericht ist im Intranet der Polizei und als Forschungsbericht Nr. 87 des KFN zugänglich.

Im Dezember 2003 wurde dem Niedersächsischen Innenministerium der Abschlussbericht des qualitativen Projektteiles mit dem Titel: Polizei im Wandel. Binnenverhältnisse in der niedersächsischen Polizei am Beispiel des Einsatz- und Streifendienstes und der für ihn vorgesetzten Ebenen vorgelegt. Dieser umfasst neben der detaillierten Beschreibung der methodischen Konzeption der Gruppendiskussionen und leitfadengestützten Interviews (qualitatives Sample, Durchführung, Feedback, Analyseschritte etc.) die zusammenfassende Darstellung der Interpretationsergebnisse. Neben ergänzenden Analysen zu den im Zwischenbericht (Forschungsbericht Nr. 87, Juni 2002) enthaltenen Themen des Bedarfsorientierten Schichtdienstmanagements BSM) und zum Themenbereich der Beurteilungen und Beförderungen werden die Gruppendiskussionen in dem Bericht hinsichtlich zweier Dimensionen der horizontalen Binnenverhältnisse - Verhältnis zwischen Arbeitbereichen und Verhältnis zwischen älteren und jüngeren Beamten/-innen - ausgewertet. Die leitfadengestützten Interviews werden mittels zweier methodischer Zugänge zum einen hinsichtlich der subjektiven Positionierungen von Führungs- und Basisbeamten zu den Binnenverhältnissen, zum anderen hinsichtlich der Positionierung gegenüber dem BSM als Gegner oder Befürworter differenziert analysiert. Abschließend führt der Bericht die interpretativ gewonnenen Ergebnisse der Gruppendiskussionen und Interviews zusammen. Mit diesem Bericht an den Forschungsförderer, der bereits über das Intranet der Polizei abgerufen werden kann (Aktuelles/KFN-Projekt) und im Mai 2004  in der Forschungsberichtsreihe des KFN (Forschungsbericht Nr. 92) veröffentlicht wurde und somit kostenpflichtig beim KFN zu beziehen ist, endete das Projekt.

Eine Kurzzusammenfassung der Ergebnisse dieses abschließenden Berichtes finden Sie hier    162,33 KB.

Bisher vorliegende projektbezogene Veröffentlichungen

Mensching, A., Kleuker, M., Linke, Y. & Nack, M. (2004), Polizei im Wandel - Binnenverhältnisse in der niedersächsischen Polizei am Beispiel des Einsatz- und Streifendienstes und der für ihn vorgesetzten Ebenen - Abschlussbericht des qualitativen Projektteiles-. (KFN-Forschungsbericht ; Nr. 92)

Ohlemacher, Th. (unter Mitarbeit von Dieter Boumans, Annette Buchner & Dennis Sögding) (2003), Empirische Polizeiforschung: Auf dem Weg zum Pluralismus der Perspektiven, Disziplinen und Methoden. S. 377-397 in: Hans-Jürgen Lange (Hrsg.), Die Polizei der Gesellschaft. Zur Soziologie der Inneren Sicherheit (Studien zur Inneren Sicherheit, Band 4). Opladen: Leske & Budrich.

Ohlemacher, Th. (2003), Diesseits von für und über? Verstehende Polizeiforschung verstehen. S. 139-146 in: Jo Reichertz & Norbert Schröer (Hrsg.), Hermeneutische Polizeiforschung. Opladen: Leske & Budrich.

Ohlemacher, Th. (2003), Folgen einer fahrlässigen Etikettierung? Wahrgenommene Fremdwahrnehmung und Selbstbild der Polizei. S. 125-139 in: Birgit Menzel & Kerstin Ratzke (Hrsg.), Grenzenlose Konstruktivität? Standortbestimmung und Zukunftsperspektiven konstruktivistischer Theorien abweichenden
Verhaltens. Opladen: Leske & Budrich.

Ohlemacher, Th. (2003), Rezension zu Martin Herrnkind & Sebastian Scheerer (Hrsg), Die Polizei als Organisation mit Gewaltlizenz, Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle (Hamburger Studien zur Kriminologie und Kriminalpolitik, Bd. 31). Münster-Hamburg-London: Lit. 2002. Sozialwissenschaften und
Berufspraxis 26: 227-230.

Ohlemacher, Th. (2003), Rezension zu Wolfgang-Ulrich Prigge & Rolf Suddek (Hrsg.), Innere Führung durch Leitbilder? Eine Analyse des Leitbildprozesses bei der Polizei. Berlin: Wissenschaftlicher Verlag. 2003. Polizei & Wissenschaft 2/2003: 85-86.

Bosold, C. & Ohlemacher, T. (2003). Berufs- und Arbeitszufriedenheit der niedersächsischen Polizeibeamtinnen und -beamten 1991 und 2001: Empirischer Vergleich und konzeptionelle Differenzierung. Polizei & Wissenschaft, 4 (2), 18 - 30.

Bosold, C. (2003). Rezension zu Manzoni, P. (2003). Gewalt zwischen Polizei und Bevölkerung. Einflüsse von Arbeitsbelastungen, Arbeitszufriedenheit und Burnout auf die polizeiliche Gewaltausübung und Opfererfahrungen. Zürich: Rüegger. Polizei & Wissenschaft, 4 (4), 50-51.

Ohlemacher, Thomas, Bosold, C., Fiedler, A., Lauterbach, O. & Zitz, A. (2002): Polizei im Wandel - Abschlussbericht der standardisierten Befragung der Vollzugsbeamtinnen und -beamten der niedersächsischen Polizei 2001 sowie erste Ergebnisse der Gruppendiskussionen 2002. (KFN-Forschungsbericht ; Nr.87)

Bosold, Christiane, Ohlemacher, T., Kirchberg, W. & Lauterbach, O. (2002): Polizei im Wandel : Das Erhebungsinstrument der standardisierten Befragung der Vollzugsbeamtinnen und -beamten der niedersächsischen Polizei 2001. (KFN-Forschungsbericht ; Nr. 86)

Ohlemacher, Thomas, C. Bosold & C. Pfeiffer, 2000. Polizei im Wandel: Eine geplante empirische Analyse zur Arbeitssituation von Polizeibeamten und -beamtinnen in Niedersachsen. In: K. Liebl & T. Ohlemacher (Hrsg.), Empirische Polizeiforschung. Interdisziplinäre Perspektiven in einem sich entwickelnden Forschungsfeld (S. 220-237).Herbolzheim: Centaurus.

Ohlemacher, Thomas, 2000: Empirische Polizeiforschung in der Bundesrepublik Deutschland: Schwerpunkte und Desiderata. S. 183-218 in: Schriftenreihe der Polizei-Führungsakademie, Schwerpunktheft: Polizeiliche Handlungslehre - Polizeiwissenschaft. Heft 1-2/2000. Lübeck: Schmidt-Römhild.

Ohlemacher, Thomas, 2000: Die Polizei in schwierigem Gelände: Ein Plädoyer für eine veränderte Perspektive und neue empirische Projekte.  Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform 83: 1-10.

Ohlemacher, Thomas, 2000: "Mit dem Rücken gegen die Wand". Zum Wechselspiel von öffentlicher Kritik und polizeilichem Korpsgeist. Deutsches Polizeiblatt 82: 10-14.

Ohlemacher, Thomas (unter Mitarbeit von Dieter Boumans), 1999: Empirische Polizeiforschung in der Bundesrepublik Deutschland. Versuch einer Bestandsaufnahme. Forschungsberichte des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen Nr. 75. Hannover: KFN (der Forschungsbericht kann unter Tel. 0511/34836-21 bestellt werden)

1.  Zusammenfassender Überblick

Das Projekt hat zwei Ziele: Zum einen soll eine umfassende Bestandsaufnahme der aktuellen Arbeitssituation der niedersächsischen Polizei durchgeführt werden, zum anderen soll durch die Befragung in großen Teilen eine Wiederholung der Mitarbeiterbefragung der niedersächsischen Polizei aus dem Jahre 1991 erfolgen. Bei der Befragung aus dem Jahre 1991 handelt es sich um eine schriftliche Befragung von 1402 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der niedersächsischen Polizei (Bruttostichprobe: 1700, Rücklauf 82,5%). Diese repräsentative Befragung wurde mit den Schwerpunkten Arbeitszufriedenheit und Reformbedürfnisse konzipiert und durchgeführt. Die Befragung des KFN will diese Themen einerseits differenzierter bearbeiten, andererseits u.a. mit Blick auf das Selbstverständnis der Polizei in der Gesellschaft und das Verhältnis Bürger-Polizei um neue Schwerpunkte erweitern. Diese konzeptionelle Erweiterung macht aufgrund des infolgedessen geplanten modularen Vorgehens eine Erweiterung des Sampleumfangs der KFN-Befragung aus dem Jahre 1991 notwendig. Die Befragung umfasst ein Sample von 4.200 Beamten und Beamtinnen der niedersächsischen Polizei. Daneben werden im Rahmen des sogenannten qualitativen Projektteils vertiefende Gruppendiskussionen und Interviews durchgeführt.


2.  Ausgangssituation

2.1 Die Mitarbeiterbefragung der niedersächsischen Polizei 1991

Die Planung und Durchführung der umfangreichen Mitarbeiterbefragung des Jahres 1991 erfolgte im Auftrag der Kommission zur Untersuchung des Reformbedarfs in der niedersächsischen Polizei. Aufgabe der Befragung war es, Aussagen zur Arbeitszufriedenheit der Bediensteten machen zu können und den Reformbedarf aus Sicht der Befragten zu ermitteln. Eine Beschreibung des "Ist-Zustands" sollte mit einer "Schwachstellenanalyse" mit Blick auf eine Organisationsreform verbunden werden (Wempe/Heß 1999: 84; Polizeireform in Niedersachsen/  Reformkommission 1993).

Aus der Grundgesamtheit von 20.562 Bediensteten (Arbeiter, Angestellte, Beamte) wurden per Zufallsverfahren 1.700 Adressen gezogen (dies entsprach ca.8% der Grundgesamtheit - lediglich bei den Bediensteten des höheren Dienstes erfolgte ein sogenanntes Oversampling). Die Befragung erfolgte schriftlich - die Anschreiben und Fragebögen gingen an die jeweiligen Privatadressen der ausgewählten Personen, der Rücklauf erfolgte über vorfrankierte Antwortbriefe. Der Fragebogen umfaßte 180 Fragen auf insgesamt 22 Seiten. Der Rücklauf war mit 1.402 Fragebögen und damit einer Ausschöpfung von 82,5% mehr als erfreulich. Lediglich die Gruppen der Arbeiter und der Angestellten waren aufgrund ihres deutlich schlechteren Antwortverhaltens in der tatsächlich befragten Stichprobe unterrepräsentiert. Ursache hierfür war offenbar die inhaltliche Fokussierung des Fragebogens auf Themen, die diese Gruppen der Bediensteten nicht unmittelbar betrafen - die Motivation zur Beantwortung des umfangreichen Fragenkatalogs war von daher geringer ausgeprägt.

Im Mittelpunkt der Studie stand die Erfassung der Arbeitszufriedenheit (im Kern operationalisiert durch die Frage nach der Bereitschaft, den Beruf wieder zu wählen bzw. ihn an andere Personen weiter zu empfehlen). Daneben wurde versucht, die Zufriedenheit in bzw. mit einzelnen Bereichen des polizeilichen Alltags zu ermitteln. Die Studie konzentrierte sich dabei auf Themen wie Beurteilungswesen, derzeitige Verwendung, Verhältnis zum (direkten und nächst höheren) Vorgesetzten, Arbeitsorganisation, hierarchischer Aufbau, Mitbestimmungsmöglichkeiten, Stellen- und Beförderungssituation, Vorschriftenwesen, Umgang mit Fehlern, Entlohnung sowie andere Formen der gesellschaftlichen Anerkennung polizeilicher Leistung. Daneben wurde versucht, die motivierenden bzw. demotivierenden Wirkungen dieser und anderer Bereiche des polizeilichen Alltagslebens zu erfassen.

Zentrales Ergebnis war die Unzufriedenheit von ca. 50% der Befragten: Knapp über die Hälfte der Befragten würden ihren Beruf "bestimmt" oder "wahrscheinlich" nicht wieder wählen. Dieses Ergebnis stand im eklatanten Widerspruch zu einer Befragung aus dem Jahr 1981, in der sich ca. 87% der befragten niedersächsischen Polizisten als zufrieden mit ihrer Berufswahl geäußert hatten (Polizeiplanungs- und Führungsstab Niedersachsen 1982: 5). Mit diesem Befund befand sich die niedersächsische Polizei jedoch eingebettet in einen bundesweiten Trend einer niedrigen Arbeitszufriedenheit bei Polizisten und Polizistinnen zu Beginn der neunziger Jahre (vgl. unten). An der Spitze der Faktoren, die mit der Arbeitszufriedenheit der niedersächsischen Befragten in einem engen Zusammenhang standen, fanden sich die Arbeitsorganisation der eigenen Dienststelle, das Verhältnis zum nächst höheren (nicht dem direkten) Vorgesetzten, die Aufgaben der Polizei, die Einkommenssituation, die derzeitige Verwendung und der hierarchische Aufbau der Polizei (vgl. Wempe/Heß 1999: 105f.). Infolge der Ergebnisse der Befragung und der nachfolgenden Empfehlungen der Kommission wurde die Organisationsstruktur der niedersächsischen Polizei grundlegend verändert. Hierzu gehörte die Einführung der zweigeteilten Laufbahn, die weitgehende Zusammenführung von Schutz- und Kriminalpolizei sowie die Novellierung des Beurteilungswesens.

Eine neuerliche Befragung der Bediensteten der Polizei sollte vor allem Wert darauf legen, die aktuellen Zufriedenheitswerte zu erheben, die Einflussfaktoren in ihrem Gewicht zu überprüfen sowie das Niveau und die Struktur der Zufriedenheit einzelner Gruppen zu analysieren. Hierzu gehören die vermeintlichen "Reformgewinner" - z.B. die neu hinzu gekommenen Beamten, die ausschließlich in den gehobenen Dienst eingestellt wurden - sowie die möglichen "Reformverlierer" - so z.B. die Beamten im gehobenen Dienst, die aufgrund des neuen Stellengefüges und des veränderten Beurteilungswesens (und der damit verbundenen Quotenregelung) nicht mehr, wie in den Jahren zuvor üblich, kontinuierlich befördert wurden (vgl. hierzu in Form von Hypothesen Wempe/Heß 1999: 16ff.).

2.2 Die Polizei in Deutschland in den neunziger Jahren: Eine veränderte Lage

Seit Öffnung der Grenzen nach Osten hat sich die Arbeitswelt der Polizei in Deutschland in vielfacher Hinsicht stark verändert. Bereits ein erster Blick auf die Eckdaten zum registrierten Kriminalitätsaufkommen und den Planstellen der Polizei macht deutlich, daß die Arbeitsbelastung der Polizei stark angewachsen ist. So hat sich die Zahl der polizeilich registrierten Straftaten in Westdeutschland (incl. Gesamt-Berlin) zwischen 1990 und 1998 um 15,6% erhöht (für Niedersachsen beträgt der Anstieg 6,8%), die Zahl der Planstellen der Polizei ist dagegen zwischen 1990 und 1998 nur um 7,9% angewachsen (für Niedersachsen: 3,3%). In den neuen Bundesländern vermitteln die entsprechenden Daten ein noch ungünstigeres Bild. Dort ist die Zahl der Planstellen seit 1992 nahezu konstant geblieben (+ 0,3%), obwohl die Polizeiliche Kriminalstatistik für die Zeit von 1992 bis 1998 eine Zunahme der Straftaten um 20,8% verzeichnet.

Der Anstieg der Arbeitsbelastung der Polizei wird dabei mit diesem Zahlenvergleich noch unvollständig abgebildet. Straftaten, deren Aufklärung meist mit relativ hohem Arbeitsaufwand verbunden sind (z.B. Gewaltdelikte), haben seit Ende der 80er Jahre stärker zugenommen als solche, bei denen die Polizei mit der Anzeige auch gleich die Personalien des Täters mitgeliefert bekommt (z.B. Ladendiebstahl oder Schwarzfahren). Vor allem aber sind die Auswirkungen davon zu beachten, dass es seit Öffnung der Grenzen in unserem Land eine Zuwanderung von ca. vier bis fünf Millionen Menschen gegeben hat - Asylbewerber, Aussiedler, Flüchtlinge, legale und illegale Einwanderer. Ein wachsender Anteil der Tatverdächtigen, der Zeugen und Opfer spricht dadurch nur gebrochen oder gar nicht die deutsche Sprache. Weit häufiger als noch in den 80er Jahren muss deshalb bei den Vernehmungen ein Dolmetscher hinzugezogen werden, was nicht nur die Kosten, sondern auch den Zeitaufwand der Polizei beträchtlich erhöht. Mit dem wachsenden Ausländeranteil unter den Tatverdächtigen und Opfern geht ferner einher, dass sich insbesondere die Aufklärungsarbeit im Bereich der organisierten Kriminalität erheblich erschwert hat und dass die Zahl von bewaffneten Tatverdächtigen im Rahmen gravierender Straftaten stark angestiegen ist. Und schließlich ist zu beachten, dass sich der Aufgabenbereich der Polizei partiell erweitert hat. Ein Beispiel ist die kürzlich in einigen Bundesländern (z.B. in Schleswig-Holstein, Berlin und Hamburg) eingeführte Polizeidiversion, d.h. die als erzieherische Maßnahme im Sinne des §45 JGG gewertete mündliche Ermahnung von jugendlichen Tatverdächtigen durch Polizeibeamte in Gegenwart ihrer Eltern.

Einige Bundesländer (z.B. Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein oder Sachsen) haben auf die beschriebene Situation mit einer begrenzten Erhöhung der Planstellen reagiert. Die meisten Länder haben hierfür jedoch keinen finanziellen Handlungsspielraum gesehen. Teilweise hat man versucht, die Mehrbelastung der Polizei durch eine Erhöhung ihrer Leistungskraft auszugleichen und hierzu den Weg struktureller Reformen eingeschlagen, durch welche die Arbeit von Schutzpolizei und Kriminalpolizei enger miteinander verzahnt wird - so z.B. in Niedersachsen. Dadurch konnten insbesondere vielen Beamten der Schutzpolizei verbesserte Perspektiven für eigenständiges Arbeiten und Aufstiegschancen vermittelt werden. Neben diesen Gewinnern gibt es aber auch frustrierte Verlierer der Reformen. Zumindest in der Anfangsphase scheinen die positiven Effekte überlagert zu werden von beträchtlichen Reibungsverlusten und Kompetenzproblemen. Befragungen von Polizeibeamten vermitteln jedenfalls den Eindruck erheblicher Unzufriedenheit mit der eigenen Arbeitssituation. Im Widerspruch dazu äußern sich zwar die Bürger ganz überwiegend positiv über die Polizei. Diese Wertschätzung scheint jedoch bei den Betroffenen nicht richtig anzukommen oder zumindest nicht die stabilisierende und aufbauende Wirkung zu entfalten, die man an sich von einer positiven Fremdeinschätzung erwarten kann.

Bereits die bisher geschilderten Probleme werfen die Forschungsfrage auf, wie die Polizei den beträchtlichen Anstieg der Arbeitsbelastung verkraftet und welche Kompensationsstrategien sie im einzelnen entwickelt hat. Weiteren Anlass zu empirischen Bemühungen bieten neben der Frage nach der veränderten Arbeitsbelastung und dem Wunsch nach einer Situationsbeschreibung nach den Reformen aber auch verschiedene Krisensymptome, die in den letzten Jahren zur Arbeit der Polizei bekannt geworden sind:

• Die in den Medien breit erörterten Übergriffe der Polizei gegen
  ausländische Tatverdächtige sowie die Tatsache, dass sich derartige
  Vorgänge teilweise über längere Zeit ereignet haben und vielen Beamten
  bekannt wurden, ohne dass jemand Schritte dagegen unternommen hatte. In
  diesen Kontext gehören auch massenmedial berichtete Übergriffe gegen
  Kollegen und Kolleginnen - in Form von "Mobbing" oder sexueller
  Nötigung.
• Der bei der bundesweiten KFN-Befragung von Gaststätteninhabern
  aufgetretene Befund einer relativ hohen Belastung der Polizei mit
  Korruption: Befragt nach dem schwerwiegendsten Fall von Korruption,
  wurden Polizisten als "Korruptionspartner" an dritter Steller aller
  angeführten staatlichen Institutionen genannt.
• Das angeblich steigende Ausmaß von Nebentätigkeiten außerhalb des
  polizeilichen Dienstbereiches, die möglicherweise die Konzentration auf
  den Job und die Leistungsfähigkeit der Beamten verringern.

Neben diesen Krisensymptomen gibt es jedoch auch Anlass dazu zu vermuten, dass eine Reihe der Reformen unter Umständen zu Verbesserungen der Arbeitsorganisation und der Arbeitszufriedenheit innerhalb der Polizeien geführt hat. Einen besonderen Glücksfall in methodischer Hinsicht stellt nunmehr das Bundesland Niedersachsen dar. Zum einen hat hier im Laufe der neunziger Jahre eine umfangreiche Polizeireform stattgefunden, zum anderen liegt mit der Mitarbeiterbefragung aus dem Jahr 1991 eine Vor-Reform-Messung vor. Mit Hilfe einer Wiederholung dieser Befragung lässt sich somit eine vergleichende Zustandsbeschreibung erarbeiten. Nicht jeder Wandel wird jedoch allein auf die Reform zurück zu führen sein, eine neuerliche Befragung gibt jedoch zumindest die Möglichkeit, die aktuelle Befindlichkeit der Polizei und darüber hinaus eventuell noch bestehenden bzw. neu entstandenen Reformbedarf zu ermitteln.

Ein Ziel der geplanten Untersuchung ist es somit, aktuelle Probleme der polizeilichen Arbeit aufzudecken, ihre Entstehung (so weit wie möglich) zu analysieren und auf diese Weise dazu beizutragen, dass Wege zu ihrer Lösung gefunden werden können. Wir wollen uns allerdings nicht darauf beschränken, Fehlentwicklungen zu untersuchen. Angestrebt wird auch, im Vergleich verschiedener polizeilicher Strukturen und Arbeitsweisen solche zu identifizieren, die sich bewährt haben und als Antwort auf aktuelle Probleme empfohlen werden können. Von daher streben wir eine Erweiterung der niedersächsischen Befragung auf möglichst viele Bundesländer an.

Nachfolgend sollen zunächst die verschiedenen möglichen neuen Forschungsschwerpunkte des Projektes und die einzelnen Fragestellungen skizziert werden. Dieser Katalog versteht sich explizit als ein Maximal-Katalog - nicht alle der darin aufgeworfenen Fragen werden sich beispielsweise mit einer reinen Fragebogenstudie beantworten lassen.

3.1 Arbeitsbelastung

Ein Schwerpunkt der Untersuchung soll darin liegen, im Hinblick auf verschiedene Aufgabenbereiche der Polizei zu klären, ob und in welchem Ausmaß es im Verlauf der 90er Jahre zu einer Erhöhung der Arbeitsbelastung gekommen ist und wie die Polizeiführung bzw. die einzelnen Beamten darauf reagiert haben. Nachfolgend dazu einige konkrete Fragestellungen:

• In welchen Arbeitsbereichen der Polizei ist
  die Arbeitsbelastung seit 1990 besonders stark angestiegen, in welchen
  hat sie nur schwach oder gar nicht zugenommen oder ist gar rück-
  läufig?
• Welche Maßnahmen wurden von Seiten der
  Polizeiführung ergriffen, um einem Anstieg der Arbeitsbelastung
  entgegen zu wirken? Haben sie sich bewährt?
• Welche Vorschläge haben die befragten Polizeibeamten zur Reduzierung ihrer Arbeitsbelastung?

Burnout ist als eine Reaktion auf psychische Fehlbeanspruchungen zu verstehen, die sich in emotionaler Erschöpfung, Depersonalisierungs- und Dehumanisierungstendenzen und in einem reduzierten Gefühl persönlichen Wirksamkeitserlebens äußert (Maslach, Jackson und Leiter 1996). Insbesondere der Aspekt der Depersonalisierung ist, wie eine internationale Übersicht zeigt, eine bei Polizeibeamten im Vergleich zu anderen Berufsgruppen besonders häufig anzutreffende Reaktion (Schaufeli und Enzmann, 1998: 60-65). Insofern sind Arbeitsunzufriedenheit und Burnout als zwei psychologische Reaktionsformen auf (zu) hohe berufliche Beanspruchungen zu verstehen, die unmittelbar negative Auswirkungen nicht nur für das aktuelle Wohlbefinden der Polizeibeamten sondern auch für ihre Arbeitsweise und die Organisation insgesamt haben: Unzufriedenheit mit der eigenen Arbeitssituation zeigt sich in "innerer Kündigung" (vgl. Buchmann 1991) und verringertem Engagement sowie in einer erhöhten Rate von Frühpensionierungen; Burnoutreaktionen drohen in starkem Maße die Wirksamkeit der Polizeibeamten im Umgang mit den Bürgern negativ zu beeinflussen und zu beeinträchtigen. Insofern kann Burnout auch als ein übergreifendes psychologisches Konzept verstanden werden, mit dem solche der Situation unangemessene Bewältigungsversuche wie Zynismus, Rückzug aus dem Kontakt mit den Bürgern und z.B. ein dehumanisierender Umgang mit Tatverdächtigen erklärt werden können.

Immer mehr Beamte lassen sich angeblich Nebentätigkeiten genehmigen bzw. üben diese ohne offizielle Genehmigung aus. Auch gibt es vermehrt Berichte über Beamte, die ihr Hauptengagement vom beruflichen Bereich in den Freizeitbereich verlagern (sogenannte "Hobbypolizisten", vgl. Sielaff 1992: 354)

• Welche Arbeits- und Organisationsmerkmale und welche Anforderungsprofile gehen mit verstärkter Arbeitsunzufriedenheit und Burnoutreaktionen einher?
• In welchen Berufsaltersgruppen und Arbeitsbereichen sind Arbeitsunzufriedenheit und Burnout besonders ausgeprägt?
• In wieweit wirken sich Burnoutreaktionen selbst, insbesondere Depersonalisierungstendenzen, auf die Qualität der Polizeiarbeit aus, und gibt es Anhaltspunkte dafür, dass ihre rechtzeitige Identifizierung die Entwicklung negativer Einstellungen gegenüber der Arbeit und den Bürgern verhindern helfen könnte?
• Welche Faktoren der Arbeitsorganisation und welche individuellen und kollektiven Bewältigungsformen von Überbeanspruchungen können Polizeibeamte vor der Entwicklung von Burnoutsymptomen schützen?
• Sind Nebentätigkeiten tatsächlich eine Gefährdung für das professionelle Funktionieren der Polizei? In welchem Ausmaß erscheinen Nebentätigkeiten akzeptabel? Erwachsen aus ihnen teilweise auch positive Erfahrungen, die der Polizei nützen?
• Welchen Stellenwert messen die Beamten diesen Tätigkeiten bei? Wieso sind solche Tätigkeiten attraktiv für Beamte - sieht man vom rein finanziellen Aspekt ab?

Viele der jungen Polizisten klagen über unzureichende praktische Anteile in der Ausbildung - sie kritisieren das Übergewicht formal-juristischer Ausbildung, obgleich in diesem Bereich in den letzten Jahren viel geschehen ist. Viele der älteren Beamten sind unzufrieden mit der fehlenden dauerhaften Anbindung und Fortbildungsbereitschaft der jüngeren Kollegen. Auf manchen Revieren fehlt es offenbar an einer "gesunden" Mischung von erfahrenen Beamten und relativen Neulingen (die FAZ nennt dies in ihrer Ausgabe vom 18.03.1999 die "wünschenswerte Mischung aus Abgeklärtheit des Alters und Ungestüm der Jugend"). Durch die Vielzahl der Ausbildungsreformen und -wege sind zudem Unsicherheiten über die tatsächliche Ausbildung des unmittelbaren Kollegen und teilweise auch Ungleichgewichte in der Bezahlung für ähnliche Anforderungsprofile entstanden. Es häufen sich zudem Klagen über ein unzureichendes Beurteilungswesen und fehlende Sicherheiten mit Blick auf eine stetige Karriereplanung (mit Folgen bis hin zur "Karrierevermeidung" und zunehmenden Nebentätigkeiten, vgl. Sielaff 1992). Die Reformen werden zwar teilweise positiv bewertet. Ein Teil der Betroffenen fühlt sich jedoch als explizite Verlierer, ein weiterer Teil ist verunsichert - vor allem da Einblicke in die Hintergründe, die Absichten und die Ziele der Reformen "bei den Endverbrauchern" nicht angekommen sind.

• Polizisten in den verschiedensten Dienstbereichen bewertet? Welche Kritikpunkte und Verbesserungsvorschläge gibt es?
• Wie bewerten die Polizeibeamten die Arbeitsteilung zwischen Schutz- und Kriminalpolizei bei der Kriminalitätsbekämpfung?
• Wie haben sich die in einzelnen Bundesländern durchgeführten Reformen auf die Leistungsfähigkeit der Polizei ausgewirkt? In welchen Bereichen polizeilicher Arbeit haben sich die Reformen bewährt? Wo ist es zu einer Qualitätsminderung gekommen?
• Gibt es einen weiteren Reformbedarf? Falls ja, in welchen Bereichen?

Die Beziehung zwischen Polizisten und Bürgern stellt sich in den letzten Jahren als zunehmend belastet dar. Obwohl die Bürger insbesondere in den alten Bundesländern der Polizei noch immer ein hohes Vertrauen entgegen bringen, empfinden sich die Polizisten als nicht ausreichend akzeptiert - nach ihrer Wahrnehmung begegnen ihnen die Bürger mit Misstrauen und ohne genügend Respekt für die geleistete Arbeit. Dies scheint auch durch den wahrgenommenen "Wirklichkeitsausschnitt" der Polizisten bestimmt:

Als Polizisten erfahren sie die Bürger überwiegend als Täter, Opfer oder Zeugen - eben in belastenden Situationen und in dementsprechenden emotionalen Ausnahmezuständen. Lob und Unterstützung polizeilichen Handelns wird dabei von den Beamten nur selten erlebt - das "Polizeiliche Gegenüber" wird oft zum Gegner.

• Wo liegen die Ursachen für solche "einschnappenden Reflexe" auf beiden Seiten, sowohl bei Bürgern als auch bei Beamten?

• Wie lassen sich solche wechselseitigen Fehlwahrnehmungen auflösen?
• Wie könnte die Zukunft eines positiver gestalteten Verhältnisses von Bürgern und Polizei aussehen?

Viele deutsche Polizisten haben zur Zeit kein positives Selbstverständnis als Träger und Vermittler des staatlichen Gewaltmonopols. Sie befinden sich in einer eher defensiven Haltung gegenüber Vorgesetzten, Bürgern, Medien und Politik. Unzufriedenheit mit sich und der Umwelt scheint zu einem festen Bestandteil der aktuellen polizeilichen Berufskultur geworden zu sein. Über eine "Berufsethik" der Polizei ist in der Bundesrepublik lange Zeit nicht intensiv und konstruktiv gestritten worden. So haben z.B. die praktischen Notwendigkeiten bei der Integration von Teilen der ostdeutschen Volkspolizei eine aufkommende Diskussion um die polizeiliche "Berufskultur" bzw. "Berufsethik" Ende der achtziger bzw. zu Beginn der neunziger Jahre in den Hintergrund gedrängt. Die westliche Polizei war angesichts der Lage im Osten "die bessere Polizei", eine Diskussion über das Selbstverständnis blieb aus (vgl. Behr 1996: 5). Auch die geforderte verstärkte Integration von Frauen und Ausländern ist zu wenig unter dem Aspekt eines sich verändernden Anforderungsprofils und der sich wandelnden Berufskultur diskutiert worden. Was aktuell zu fehlen scheint, ist eine Diskussion um ein positiv begründetes Berufsverständnis der bundesdeutschen Polizei - insbesondere als solide Grundlage für die aktuell und zukünftig steigenden Ansprüche an polizeiliches Handeln.

• Wie lässt sich das momentane

• Berufsverständnis beschreiben? Gibt es signifikante Differenzen in
  verschiedenen polizeilichen Aufgabenbereichen? Was sind Bausteine einer
  positiv begründeten Berufskultur?
• Was kann man an bzw. von konkreten
  "Integrationsfällen" lernen (Stichworte: Frauen, Ausländer)? Wo liegen
  Hindernisse und Probleme, wo Erfordernisse?
• Wie beurteilen Frauen bzw. Angehörige
  ethnischer Minderheiten ihre Rolle in der Polizei? Welche Probleme und
  Perspektiven sehen sie?
• Wie haben sich die veränderten
  Rahmenbedingungen auf ihr Berufsverständnis, ihre Arbeitsmotivation und
  ihr Selbstbild ausgewirkt?
• Wo gibt es gelungene Beispiele aufgrund welcher Umstände (Personen, Organisationsmerkmale, Initiativen, Projekte etc.)?

Immer wieder lassen in den Massenmedien skandalträchtige Übergriffe gegen Ausländer oder Fälle von Korruption die Gesellschaft aufhorchen - bisherige wissenschaftliche Untersuchungen vermuteten zwar "weder bloße Einzelfälle", gehen jedoch nicht soweit, von einem "systematischen Verhaltensmuster" zu sprechen (Polizeiführungs-Akademie 1996). Übereinstimmend wird der Polizei von den (allerdings regional oder zahlenmäßig stark begrenzten) Studien keinerlei besondere bzw. überproportionale Belastung mit fremdenfeindlichen Einstellungen attestiert - zugleich werden jedoch besondere Konfliktlagen, "Risiko-Konstellationen" und auch organisatorische Besonderheiten (auch: Notwendigkeiten) gesehen, die Übergriffe wahrscheinlich machen. Eine repräsentative, bundesweite Erhebung hierzu steht allerdings noch aus. Dasselbe gilt im Hinblick auf die Korruption von Polizeibeamten. Insoweit wird auch zu fragen sein, wie oft es aus der Sicht der Polizei geschieht, dass "unter vier Augen" Korruptionsangebote unterbreitet werden, die der Angesprochene dann ohne nachfolgende Anzeige abgelehnt hat. Möglicherweise haben solche Korruptionsversuche im Verlauf der letzten zehn Jahre stark zugenommen. Ferner wird es auch hier darum gehen zu klären, welche Risikokonstellationen es gibt und wie man der Korruption aus der Sicht der befragten Polizeibeamten entgegenwirken sollte.

• Wie verbreitet sind illegale Gewalt,

• Korruption und das Schweigen von Polizeibeamten, die Kenntnis von
  derartigen Vorfällen erlangt haben?
• Hat aus der Sicht der Polizei die
  Bereitschaft der Bürger zugenommen, Polizeibeamten Korruptionsangebote
  zu unterbreiten, um sich vor einer drohenden Strafverfolgung zu
  schützen oder Informationen zu erlangen?
• Wie sehen Alltagssituationen aus, die
  Polizisten unverhältnismäßig und illegal agieren lassen? Was verführt
  Beamte zur Korruption, was sind protektive Faktoren?
• Wie könnten Risikosituationen vermieden oder
  entschärft werden? Was sind die Wünsche, Vorstellungen und Vorschläge
  der Polizisten zur Prävention?
• Wie können Beamte zukünftig davor geschützt
  werden, durch ein nicht sofortiges Reagieren (Anzeige des
  Fehlverhaltens des Kollegen, der Kollegin) sich selbst strafbar zu
  machen - und wie kann alternativ ein Weg gefunden werden, das
  Fehlverhalten zu bekämpfen?
• Wie kann der falschverstandenen Kameraderie
  - die Anzeigen im Kollegenkreis dauerhaft verhindert und neues
  Fehlverhalten möglich macht - vorgebeugt bzw. wie kann gegen sie
  vorgegangen werden?

Eine erster Schritt zur Beantwortung eines Teils dieser Fragen liegt in der Wiederholung der Mitarbeiterbefragung der niedersächsischen Polizei aus dem Jahre 1991. Zwar wird aufgrund der angestrebten Wiederholung nur beschränkt die Möglichkeit bestehen, konkrete Frageformulierungen zu verändern - gleichwohl bietet sich hier die beinahe einmalig zu nennende Chance zu einem Vergleich einer Polizeiorganisation über mehrere Befragungszeitpunkte hinweg.
Eine wesentliche Aufgabe der Wiederholungsbefragung besteht zunächst in der Erschließung und Aufbereitung der Daten der Befragung aus dem Jahr 1991. Nach Angaben von Wempe und Heß (199: 88) sind diese bislang nicht in einem PC-lesbaren Format vorhanden und zudem nur in geringem Umfang ausgewertet. Die Konversion des Datenformats müßte ermöglicht und durchgeführt werden.

Aufgrund des nunmehr stark angewachsenen Umfangs des interessierenden inhaltlichen Katalogs soll eine modulare Vorgehensweise gewählt werden. Dies bedeutet, dass nicht alle Befragten denselben Fragebogen erhalten. Die zu verteilenden Fragebögen sind zwar in einem Kernbereich identisch (z.B. mit den Fragen zur Arbeitszufriedenheit und den weiteren zu replizierenden Fragebereichen), differieren aber in den neu hinzukommenden Fragebereichen. Es muss jedoch sicher gestellt werden, dass die Unterstichproben weiterhin repräsentativ sind. Aus diesem Grund halten wir zumindest eine Vergrößerung der Stichprobe für notwendig (angestrebtes N=4.200).

Wir nehmen darüber hinaus eine Konzentration auf Beamte und Beamtinnen des Vollzugsdienstes vor. Im eigentlichen Kern geht es dem Projektvorhabenum den Alltag, die Probleme und die Vorschläge der Polizisten, die als Vollzugsbeamte im Wach- und Wechseldienst auf den Revieren, die im Streifen- oder Ermittlungsdienst eingesetzt werden und die damit unmittelbar zur Ermittlung, Verfolgung und Prävention von Kriminalität tätig sind. Dies ergibt sich aus den Erfahrungen des niedrigen Rücklaufs der 1991er-Befragung in den anderen Gruppen - auch diese Befragung betraf die Interessen der Angestellten und Arbeiter nur am Rande. Eine Erweiterung um die weiter oben vorgeschlagenen Themen macht eine Fokussierung und Beschränkung um so deutlicher. Hierdurch reduziert sich der Umfang der Grundgesamtheit auf
ca. 19.000 (Stand 1998).